Contrôle de constitutionnalité

01 January 0001 Monday

COMMUNIQUÉ DE PRESSE

N^o ND 15/20

Arrêt concernant le décret présidentiel n^o 46

Le 12 juin 2020, dans le dossier n^o E.2019/105, la Cour constitutionnelle a déclaré certaines dispositions contestées du décret présidentiel n^o 46 conformes à la Constitution et a donc décidé de rejeter les recours en annulation formés contre ces dispositions.

A. Examen de la disposition sur l’établissement du Service extérieur du Ministère de la Santé et habilitant le Ministère à créer un tel service

Les dispositions contestées

La première disposition contestée est l’expression « (…) et extérieurs (…) » qui figure dans l’article 353 modifié du décret présidentiel n^o 1, disposant que le Ministère de la Santé (« le Ministère ») est constitué de services centraux, provinciaux et extérieurs. La seconde disposition contestée est celle qui a été rajoutée au décret présidentiel n^o 1 par le décret présidentiel n^o 46 et disposant que le Ministère est habilité à créer des services extérieurs.

Le fondement du recours en annulation

Dans le recours formé, il est notamment allégué que, dans l’article 106 § 11 de la Constitution, il est seulement fait référence à la création par décret présidentiel de services centraux et provinciaux des ministères, et que cet article ne comprend pas les services extérieurs, de sorte que le pouvoir de créer de tels services auraient été explicitement exclus du champ d’application du décret présidentiel. En outre, il est soutenu que l’article 123 § 3 de la Constitution autorise certes la création par décret présidentiel de la personnalité juridique de droit public mais non pas des ministères. Par ces motifs, il est donc allégué que les dispositions contestées sont contraires à la Constitution.

L’appréciation de la Cour

1. Sur la compétence ratione materiae

Dans le recours formé, même si du point de vue de la compétence ratione materiae, il est soutenu que les dispositions contestées sont contraires aux articles 106 et 123 de la Constitution, il a néanmoins été décidé de les examiner sous l’angle de l’article 104 § 17 de la Constitution, du fait de leur connexité avec cette dernière disposition qui réglemente les règles de compétence ratione materiae des décrets présidentiels.

En effet, l’article 104 § 17 de la Constitution dispose qu’il est interdit de promulguer des décrets présidentiels sur des questions qui relèvent du domaine exclusif de la loi, tel que prévu par la Constitution. Au demeurant, si le pouvoir constituant prévoit spécifiquement la réglementation d’une matière par la loi, cela signifie qu’il souhaite que cette matière soit réglementée exclusivement par la loi. Dans ce contexte, si la Constitution prévoit la réglementation d’une question par la loi, il ne peut donc pas être promulgué de décret présidentiel sur cette question-là. En revanche, concernant les questions pour lesquelles la Constitution prévoit spécifiquement leur réglementation par voie de décret présidentiel, dans la mesure où celles-ci portent sur des matières qui sont expressément prévues par les dispositions de la Constitution, celles-ci peuvent faire l’objet d’une réglementation par voie de décret présidentiel.

En vertu de l’article 123 § 1 de la Constitution, « l’administration constitue un ensemble du point de vue de son organisation et de ses fonctions et elle est réglementée par la loi ». Néanmoins, l’article 106 § 11 de la Constitution dispose que « l’établissement et l’abolition des ministères, leurs fonctions, leurs pouvoirs et leurs structures organisationnelles, ainsi que la création de services centraux et provinciaux du ministère concerné doivent être réglementés par un décret présidentiel ». Ainsi, il ressort clairement de cette dernière disposition constitutionnelle que les questions qui entrent dans son champ d’application sont des questions dont la Constitution prévoit de réglementer séparément et spécifiquement par des décrets présidentiels.

En outre, la notion de « (…) structures organisationnelles (…) » qui figure dans la disposition précitée désigne l’ensemble des services de niveaux et de qualités différents d’une même institution, créés dans le but d’exercer les fonctions et les pouvoirs des institutions et organismes publics établis en vue d’assurer un service donné et jouant un rôle direct ou indirect pour assurer ce service. À cet égard, à côté des services centraux et provinciaux d’une institution ayant ces qualités, le service extérieur fait également partie intégrante de la notion de « structure organisationnelle ».

En l’espèce, il est relevé que, d’une part, les dispositions contestées prévoient l’intégration d’un service extérieur dans la structure organisationnelle du Ministère, qui est constitué à la base de services centraux et provinciaux, autrement dit, l’établissement du Service extérieur du Ministère ; et d’autre part, celles-ci accordent l’habilitation au Ministère à créer le Service extérieur ainsi nouvellement établi. Partant, il ressort que les dispositions contestées concernent une question portant sur la structure organisationnelle des ministères, laquelle fait partie de l’une des questions dont la réglementation relève spécifiquement du décret présidentiel, conformément à l’article 106 § 11 de la Constitution.

À cet égard, étant donné que l’article 106 § 11 de la Constitution prévoit explicitement la réglementation par voie de décret présidentiel de la question relevant des dispositions contestées, le fait que la réglementation en cause ne soit pas régie par la loi n’est pas considéré comme étant incompatible ratione materiae avec la Constitution.

Par ailleurs, l’article 104 § 17 de la Constitution dispose qu’il est interdit de promulguer des décrets présidentiels sur des questions qui sont explicitement régies par la loi. Il ne fait aucun doute que les réglementations dites « lois » sont élaborées par la Grande Assemblée nationale de Turquie (« la GANT ») en vertu et dans les limites des dispositions de l’article 87 de la Constitution régissant le pouvoir de légiférer. De surcroît, il convient également d’examiner si l’on doit apprécier ou pas les décrets-lois pris sur le fondement de l’article 91 abrogé de la Constitution, dans ces limites.

Dans sa version antérieure à sa modification en 2017 par la loi n^o 6771, l’article 87 de la Constitution de 1982 citait parmi les fonctions et les pouvoirs de la GANT celui d’habiliter le Conseil des ministres à prendre des décrets-lois dans certaines matières.

Considérant la nature des décrets-lois telles que prévues dans les dispositions abrogées de la Constitution, le but de leur adoption, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle sur les décrets-lois et la pratique en cette matière, on relève que les décrets-lois ont force de loi. Ainsi, une question réglementée explicitement par un décret-loi ne peut être réglementée par un décret présidentiel, conformément à l’article 104 § 17 de la Constitution. À cet égard, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, il convient tout d’abord de rechercher s’il existe ou pas une loi en vigueur pouvant faire office de loi de référence à la comparaison. Dans l’hypothèse de l’existence d’une telle loi, il convient par la suite de déterminer si la disposition contestée du décret présidentiel, faisant l’objet du présent contrôle, réglemente ou pas une question régie explicitement par la loi. Au cours de cet examen, il convient, dans un premier temps, de déterminer si la loi en question s’applique à la question régie par le décret présidentiel, et dans un deuxième temps, d’établir si la réglementation légale est suffisamment claire ou pas. Dans ce contexte, en supposant que la disposition contestée du décret présidentiel n’existe pas, la question de l’applicabilité de la disposition légale - prise comme référence - à la question régie par le décret présidentiel sert d’indice pour déterminer, si oui ou non, la disposition du décret présidentiel a été prise sur une question régie par la loi.

À cet égard, en vertu de l’article 51 § 1 intitulé « Unités de services de soins à l’étranger » du décret-loi n^o 663, le Ministère et les institutions y associées peuvent créer, faire créer, administrer et faire administrer, de manière temporaire, des unités de services de soins à l’étranger dans le but de fournir une aide humanitaire et technique ; et, en vertu de l’article 51 § 3 du décret-loi en question, le Ministère peut créer et administrer des unités de services de soins à l’étranger dans le but de fournir des services de soins. En revanche, il est relevé que la disposition contestée régit le Service extérieur du Ministère et non pas les unités de services de soins à l’étranger. Dans ce contexte, en supposant même que la disposition contestée du décret présidentiel n’existe pas, on ne peut conclure que les dispositions du décret-loi prises comme base de comparaison s’appliquent aux questions régies par le décret présidentiel. En effet, les dispositions contestées réglementent un service administratif de manière générale, tandis que les dispositions du décret-loi en cause régissent les questions liées aux unités de soins en vue de fournir des services de soins. Par conséquent, il est conclu que les dispositions contestées ne s’appliquent pas aux questions régies par les dispositions du décret-loi en question, autrement dit, ces dernières ne réglementent pas les mêmes questions.

2. Sur le contenu

En vertu de l’article 106 § 11 de la Constitution, tout en tenant compte de la nature du service assuré, le besoin ou non de créer un service extérieur d’un ministère donné relève de l’appréciation du Président de la République (« le Président »). Partant, il est considéré que le fait que le Président a usé de son pouvoir d’appréciation, - qui lui est reconnu par la Constitution, elle-même -, en vue de créer le Service extérieur du Ministère en application de la première disposition contestée, n’est pas incompatible avec la disposition précitée de la Constitution.

Le pouvoir de créer un service extérieur au sein de la structure organisationnelle d’un ministère qui est un pouvoir primaire relevant du domaine du décret présidentiel, ne peut émaner d’autres actes administratifs. Toutefois, l’organe exécutif n’est tenu ni de réglementer une matière, dans ses moindres détails, par voie de décret présidentiel, ni de prendre toutes les mesures nécessaires requises par ces réglementations. Après avoir précisé les règles fondamentales et fixé le cadre général de la matière concernée par décret présidentiel, l’organe exécutif peut ensuite déterminer les points qui rentreront dans ce cadre par d’autres actes réglementaires et laisser à l’administration concernée les moyens de la mise en œuvre des mesures nécessaires.

La seconde disposition contestée habilite le Ministère, lui-même, à établir un service extérieur. On entend par l’expression de « l’établissement d’un service extérieur » qui figure dans cette dernière disposition, lue et interprétée à la lumière des autres dispositions du décret présidentiel n^o 1 relatives à la structure organisationnelle des ministères, le fait qu’il appartient au Ministère de prendre les mesures administratives nécessaires pour assurer le fonctionnement efficace du service en question créé par décret présidentiel.

En conséquence, le décret présidentiel n^o 1, qui contient également la disposition contestée, ne laisse pas au Ministère le soin de décider des principes de base sur l’établissement du Service extérieur tels que sa nature, le lieu où il sera établi, ses fonctions et son champ d’action, mais confie le pouvoir de réglementer ces matières au Président, en vertu de l’article 510/B de la section intitulée « Dispositions communes » du décret présidentiel n°1. La question de savoir s’il est constitutionnellement possible de laisser à l’appréciation du Président le pouvoir de réglementer ces matières par voie de décret présidentiel ne constitue pas l’objet de la présente affaire. En outre, cette disposition montre bien que le pouvoir de réglementer ces matières n’est pas directement confié au Ministère. Partant, on ne peut pas dire que le pouvoir conféré par la disposition contestée couvre également la création ou l’organisation d’un service extérieur sans que des principes de base et un cadre général soient fixés. En ce sens, la deuxième disposition contestée, qui n’habilite pas le Ministère à prendre des dispositions directes concernant le service extérieur établi par décret présidentiel sur le fondement de l’article 106 § 11 de la Constitution, n’est en aucun cas contraire audit paragraphe.

Au vu de ce qui précède, la Cour déclare que les dispositions contestées sont conformes à la Constitution, tant du point de vue de leur compétence ratione materiae que de leur contenu, et donc, rejette le recours en annulation.

B. Examen de la disposition prévoyant l’octroi de bourses d’études par la Présidence des Instituts de Santé de Turquie (« Türkiye Sağlık Enstitüleri Başkanlığı – TUSEB »)

La disposition contestée

Le point contesté dans la disposition attaquée est l’expression « (...) et les bourses (...) », rajoutée par le décret présidentiel n°46 au paragraphe pertinent de l’article 666 du décret présidentiel n°4. Il y est prévu que la TUSEB est chargée, entre autres, de fournir des facilités pour la formation et le développement professionnel des scientifiques et des chercheurs, d’octroyer des prix et des bourses à cette fin, de poursuivre les personnes distinguées qui ont obtenu des succès exceptionnels pendant et après le processus de formation et de les aider dans leur formation et leur perfectionnement.

Le fondement du recours en annulation

Il est soutenu que la disposition contestée est inconstitutionnelle au motif qu’elle concerne le droit budgétaire ; que, comme le prévoit la Constitution, les dépenses publiques doivent être effectuées conformément au budget ; et qu’une dépense, qui n’est pas couverte par la loi budgétaire, est réglementée par un décret présidentiel sans base juridique.

L’appréciation de la Cour

1. Sur la compétence ratione materiae

La TUSEB a été établie par un décret présidentiel et elle est dotée de la personnalité juridique de droit public. Conformément à l’article 123 § 3 de la Constitution, les devoirs et les pouvoirs de cette institution, créée par décret présidentiel, peuvent être réglementés également par un décret présidentiel.

L’article 161 §§ 1 et 2 de la Constitution dispose respectivement que les dépenses des personnes morales publiques autres que les administrations publiques et les entreprises économiques d’État sont effectuées sur les budgets annuels ; et que la préparation, l’exécution et le contrôle du budget du gouvernement central et les périodes et procédures spéciales pour les investissements ou les travaux et services dont la durée prévue est supérieure à un an sont régis par la loi.

Il apparaît que la TUSEB, qui est une institution affiliée au Ministère et une personne morale de droit public dotée d’une autonomie scientifique et administrative et d’un budget spécial, est inscrite sur la liste II de la loi n° 5018, où sont énumérées les administrations à budget spécial ; et que la TUSEB est donc couverte par le budget de l’administration centrale.

Le droit budgétaire signifie que le pouvoir législatif confère à l’exécutif le pouvoir, dans des limites prédéterminées, de percevoir et de dépenser les recettes publiques au nom du public et d’en contrôler les conséquences.

Le budget indique généralement les prévisions de recettes et de dépenses d’une certaine période et réglemente les principes quant à l’exécution. L’État a le droit d’effectuer des dépenses et de percevoir des recettes dans le délai d’un an à condition d’être précisé dans la loi budgétaire.

Il a été observé que les questions dont l’article 161 de la Constitution prévoit la réglementation par la loi sont limitées aux questions relatives à l’exercice du droit budgétaire (la préparation, l’exécution et le contrôle du budget du gouvernement central et les périodes et procédures spéciales pour les investissements ou les travaux et services dont la durée prévue est supérieure à un an) ; et que l’article 161 ne contient pas de disposition selon laquelle les réglementations qui, par leur nature même, donneraient lieu à une dépense publique, seront régies exclusivement par la loi.

À cet égard, il est considéré que la disposition contestée relève bel et bien d’une question budgétaire au motif qu’elle contient une réglementation de nature à entraîner au final une dépense publique mais ne touche pas le droit budgétaire du législateur. Étant donné que la disposition contestée ne contient aucun élément relatif aux droits et pouvoirs du législateur concernant la préparation, l’exécution et le contrôle du budget, il en est conclu qu’elle n’est pas liée à une question devant être exclusivement réglementée par la loi.

Compte tenu de l’intention générale du législateur dans la loi n° 5102, il semble que les étudiants susceptibles de se voir accorder une bourse par l’Établissement du crédit et des logements en résidence de l’Enseignement Supérieur sont les étudiants universitaires qui étudient en Turquie et qui réussissent et ont besoin d’une telle bourse. Dans le deuxième paragraphe de ladite disposition, il est prescrit que les autres institutions et organismes publics ne peuvent effectuer aucun paiement au nom de la bourse, du prêt et de l’aide financière à ces étudiants. Le but de cette disposition prohibitive est d’empêcher les institutions et organismes publics autre que l’Établissement du crédit et des logements en résidence de l’Enseignement Supérieur d’effectuer des paiements aux étudiants répondant aux critères d’éligibilité indiqués plus haut, uniquement parce qu’ils en ont besoin. En garantissant le paiement de cette bourse uniquement par un seul et même établissement, on veut éviter que plusieurs versements soient effectués à une même personne ayant la même motivation, ce qui garantit en fin de compte l’octroi d’une aide à un plus grand nombre d’étudiants qui en ont besoin.

La bourse dont l’octroi est prescrit par la disposition contestée n’est pas accordée à l’intéressé pour avoir été dans le besoin en vertu de la loi n° 5102 ou pour avoir obtenu un succès exceptionnel en vertu de la loi n° 278, mais dans le but d’assurer la formation et le développement professionnel des scientifiques et des chercheurs dans le domaine des soins de santé qui est le domaine d’activité de la TUSEB.

En outre, les bourses d’études prévues par les lois n^os 5102 et 278 ne sont pas versées en contrepartie d’une prestation de travail et sont donc, par nature, non-remboursables. Toutefois, il semble que la bourse que la TUSEB envisage de verser soit une bourse de projet accordée aux étudiants en Master 1 et 2 et aux post-doctorants, qui participent activement à des projets jugés appropriés par la TUSEB. En conséquence, cette bourse est remboursable, contrairement aux bourses accordées en vertu des lois n^os 5102 et 278. En ce sens, on ne peut pas dire que, même en l’absence de la disposition contestée du décret présidentiel, les dispositions des lois, prises comme base de comparaison, s’appliqueraient à la question régie par le décret présidentiel.

À cet égard, il est observé que ni les dispositions des lois, dont le sens et la portée ont été expliqués ci-dessus, ni les autres dispositions des lois spécifiées dans le recours ne sont applicables dans le même domaine que celui de la disposition contestée. Il est donc conclu que la disposition contestée n’est pas liée à une question qui est explicitement réglementée par la loi.

2. Sur le contenu

En tant que condition préalable à un État de droit, les lois et les décrets présidentiels doivent être conformes à l'intérêt public, doivent comporter des dispositions générales, objectives et équitables et respecter les critères d’équité. Par conséquent, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif doivent exercer le pouvoir discrétionnaire qui leur est conféré par les dispositions légales, dans les limites constitutionnelles et dans le respect de la justice, de l’équité et de l’intérêt public.

La disposition contestée prévoit l’octroi de bourses par la TUSEB pour la formation et le développement professionnel des scientifiques et des chercheurs. Les effets favorables sur la santé publique de la formation des scientifiques et des chercheurs dans le domaine des soins de santé, en contribuant au progrès et à l’amélioration scientifiques dans le même domaine, ne peuvent être ignorés. Il est donc conclu que la disposition contestée est conforme à l'intérêt public et qu’elle est compatible, à tous égards, avec les principes de justice et d’équité.

Au vu de ce qui précède, la Cour déclare que la disposition contestée est conforme à la Constitution, tant du point de vue de sa compétence ratione materiae que de son contenu, et donc, rejette le recours en annulation.

Préparé par le Secrétariat Général, le présent communiqué de presse vise à informer le public et ne lie pas la Cour constitutionnelle.