Contrôle de constitutionnalité

L’une des caractéristiques les plus significatives du système de gouvernement présidentiel réside dans la reconnaissance au Président de la République (« le Président ») de l’exercice du pouvoir règlementaire par voie de « décret présidentiel ».

À cet égard, la Cour constitutionnelle est habilitée, par l’article 148 de la Constitution, à contrôler la constitutionnalité des décrets présidentiels tant sur le fond que sur la forme.

Le pouvoir de promulguer des décrets présidentiels, tel que prévu par la Constitution, n’est, cependant, pas illimité. Contrairement aux lois, les matières pouvant faire l’objet de décrets présidentiels sont limitées. En effet, les limites de la compétence ratione materiae sont établies sous l’article 104 de la Constitution.

Ainsi, selon l’article 104 § 17 de la Constitution, le Président peut promulguer des décrets présidentiels sur les questions relevant du pouvoir exécutif, mais pas sur les questions relevant des droits fondamentaux, des droits et devoirs individuels et des droits et obligations politiques. Toujours selon la même disposition, les questions dont la Constitution même prévoit qu’elles doivent être réglementées exclusivement par la loi et celles qui sont déjà explicitement réglementées par la loi ne peuvent, non plus, faire l’objet d’un décret présidentiel.

En cas de non-conformité aux règles de compétence ratione materiae, tel qu’indiqué plus haut, les décrets présidentiels ne peuvent être considérés constitutionnels, y compris, a fortiori, lorsque leurs contenus ne sont pas contraires à la Constitution. Dans la mesure où ils sont conformes à ces règles de compétence, les décrets présidentiels en question font alors l’objet d’un contrôle de constitutionnalité du point de vue de leur contenu.

A. Disposition prévoyant la gestion du service de secrétariat du Haut Conseil Militaire par une autorité désignée par le Président

La disposition contestée

La disposition contestée prévoit que la gestion du service de secrétariat du Haut Conseil Militaire (« HCM ») soit assurée par une autorité désignée par le Président.

Le fondement du recours en annulation

Le recours porte essentiellement sur l’allégation selon laquelle l’habilitation du Président pour désigner une autorité chargée de la gestion des services de secrétariat du HCM, sans déterminer au préalable les principes fondamentaux de la gestion de ces services, est contraire à la Constitution.

L’appréciation de la Cour

1. Sur la compétence ratione materiae

La Loi n^o 1612 relative à l’établissement et les fonctions du HCM (« Loi n^o 1612 ») fut abolie par le décret-loi n^o 703. Le HCM fut, par la suite, réorganisé par le décret présidentiel n^o 8. La disposition contestée prévoit que les services de secrétariat du HCM doivent être pris en charge par une autorité désignée par le Président.

La Cour constitutionnelle a, en premier lieu, considéré que la réglementation en question portait sur une matière relevant du pouvoir exécutif et non pas sur les droits fondamentaux, les droits et devoirs individuels ou les droits et obligations politiques prévus par la Constitution.

La Cour constitutionnelle a ensuite constaté que la disposition contestée n’habilitait pas en soi le Président à créer un organe administratif ou à règlementer les fonctions et obligations d’un tel organe, mais qu’elle lui attribuait le pouvoir de désigner une autorité qui prendra en charge les services de secrétariat du HCM. Elle a également observé que la disposition contestée ne portait pas sur une question réglementée exclusivement par la loi, tel que prévu à l’article 123 de la Constitution qui dispose comme suit : « L’administration constitue un ensemble du point de vue de son organisation et de ses fonctions et est réglementée par la loi ».

Quant à l’autorité chargée des services de secrétariat du HCM, la Cour constitutionnelle a relevé qu’il n’existait aucune disposition légale réglementant cette question. En effet, notant que la Loi n^o 1612 précitée a été abolie par le décret-loi n^o 703, elle a observé qu’il n’existait aucune entrave à déterminer l’autorité chargée de la gestion des services de secrétariat du HCM par un décret présidentiel.

Partant, la disposition contestée n’est pas contraire à la Constitution sous l’angle de la compétence ratione materiae.

2. Sur le contenu

Le principe de clarté, un des éléments fondamentaux de l’Etat de droit, s’applique également pour les décrets présidentiels, qui constituent l’instrument régulatoire principal de l’organe exécutif. Les décrets présidentiels doivent également être clairs, précis, compréhensibles, applicables et objectifs afin de ne pas susciter d’hésitation ou de doute chez les personnes ou l’administration. L’autorité chargée de la gestion des services de secrétariat du HCM assure le bon fonctionnement des affaires internes telle que l’organisation des réunions dans le cadre des devoirs et pouvoirs du HCM.

D’après le décret présidentiel en cause, le HCM doit se rassembler au moins une fois par an et peut être convoqué par le Président, si nécessaire. Compte tenu de cet attribut du HCM, il est entendu qu’il n’est pas utile de mettre en place un secrétariat permanent pour la gestion des services de secrétariat du HCM et que la disposition contestée prévoit la désignation par le Président, lorsque le besoin apparaît, d’une autorité pour l’exécution de ces services. Il est dès lors conclu que la disposition contestée est suffisamment claire.

Par conséquent, la Cour Constitutionnelle déclare que la disposition contestée est conforme à la Constitution quant à son contenu, et partant, rejette le recours en annulation.

B. Disposition prévoyant la possibilité d’un paiement anticipé lors des achats de biens et de services à l’étranger

La disposition contestée

La disposition contestée prévoit que dans le cadre des achats de biens et de services à l’étranger effectués dans le but de promouvoir la Turquie, un acompte à concurrence du montant total du marché peut être versé au cocontractant à titre d’avance extrabudgétaire, sur l’approbation du Ministre de la Culture et du Tourisme, si les conditions du marché du pays où les achats auront lieu le nécessite et s’il offre un avantage considérable en matière de prix ; qu’il sera par ailleurs précisé si une caution sera prélevée sur cette avance sur approbation du Ministre; et que les règles et procédures seront déterminées par une directive publiée par le Ministère.

Le fondement du recours en annulation

Il est allégué notamment que la disposition contestée porte sur une question explicitement réglementée par la loi et que le pouvoir exécutif est exercé en contradiction avec le principe de la suprématie de la Constitution et des lois, de sorte qu’elle est contraire à la Constitution.

L’appréciation de la Cour

Selon l’article 104 de la Constitution, aucun décret présidentiel ne peut être émis sur une question explicitement réglementée par la loi. En ce sens, la Cour constitutionnelle procède à la recherche d’une loi antérieurement promulguée (« loi de référence ») qui pourrait servir de base à une comparaison dans le cadre du contrôle des décrets présidentiels, selon la disposition précitée de la Constitution, puis à l’examen de la disposion en question afin d’établir si elle porte ou non sur une question explicitement réglementée par la loi.

Lors de cet examen, il convient d’abord de déterminer si la loi concernée est applicable ou pas à la question réglementée par le décret présidentiel et d’établir, par la suite, si la disposition de cette loi est suffisamment claire ou pas. Dans cette perspective, l’application ou non de la disposition de la loi de référence à la question faisant l’objet de la disposition du décret présidentiel, dans le cas où cette dernière n’existait pas, est considérée comme un indicateur pour déterminer si la disposition contestée concerne ou pas une question réglementée par la loi.

Les conditions et modalités de versement d’une avance extrabudgétaire sont en général fixées sous l’article 35, intitulé « Paiement anticipé », de la Loi n^o 5018, disposant que le montant du paiement anticipé extrabudgétaire ne peut pas dépasser le taux de trente pour cent du prix total du contrat et doit être fourni uniquement à titre de caution. Cette disposition énonce les conditions et modalités des paiements anticipés extrabudgétaires réalisés, tant au niveau national qu’international, par toutes les institutions et établissements publics, y compris le Ministère auquel se rapporte la disposition contestée.

En conséquence, en l’absence de la disposition contestée du décret présidentiel, la disposition de la loi précitée est applicable aux achats de produits et de services à l'étranger, dans le but de promouvoir la Turquie. La Cour constitutionnelle conclut que la disposition contestée portant sur une question explicitement réglementée par la loi introduit donc une réglementation enfreignant la quatrième phrase de l’article 104 § 17 de la Constitution.

Par ailleurs, la deuxième phrase de l’article 35 § 2 de la loi précitée dispose que « les dispositions relatives aux avances extrabudgétaires contenues dans les lois ou les décrets présidentiels pertinents sont réservées ». Toutefois, tenant compte du fait que la Constitution n’accorde pas le pouvoir de promulguer un décret présidentiel sur les questions explicitement réglementées par la loi, le législateur ne peut en aucun cas accorder un tel pouvoir. La disposition de la loi précitée - prévoyant que les dispositions des décrets présidentiels sont réservées - ne permet donc pas de rendre l’atteinte constatée en l’espèce conforme à la Constitution.

Au vu de ce qui précède, la Cour constitutionnelle déclare que la disposition contestée est contraire à la Constitution sous l’angle de la compétence ratione materiae et décide donc de l’annuler.

C. Disposition prévoyant la nomination d’un médecin en chef coordinateur pour la gestion conjointe des hôpitaux

La disposition contestée

La disposition contestée prévoit la nomination d’un médecin en chef coordinateur pour la gestion conjointe des hôpitaux lorsqu’il s’agit de plusieurs hôpitaux présents dans un même campus ; l’implémentation des bureaux de médecin en chef, affiliés au médecin en chef coordinateur, pour la gestion des services médicaux et des activités de formation et de recherche de chaque hôpital ; et  la gestion des affaires administratives et financières des services de soin santaire et d’autre services par des directions affiliées au médecin en chef coordinateur en coopération avec les bureaux de médecin en chef des hôpitaux concernés.

Le fondement du recours en annulation

Il est allégué notamment que, la disposition prévoyant la nomination d’un administrateur sous l’appellation de « médecin en chef coordinateur » pour la gestion conjointe des hôpitaux, dans le cas de la présence de plusieurs hôpitaux dans un même campus, est contraire aux articles 104 et 128 de la Constitution, étant donné qu’elle porte, non seulement sur une question devant être réglementée exclusivement par la loi, tel qu’expressément prévu à l’article 128 de la Constitution, mais aussi sur une question qui a déjà été explicitement réglementée par la loi.

1. Sur la compétence ratione materiae

Aucune disposition de la Constitution n’indique que les questions spécifiques pouvant être réglementées par décret présidentiel sont exemptées, en période ordinaire, des limitations relatives au décret présidentiel énoncées à l’article 104 § 17 de la Constitution. Ces limitations sont donc également valables pour les questions spécifiques pouvant être réglementées par décret présidentiel. Cependant, les limitations en question doivent être interprétées à la lumière des autres dispositions constitutionnelles relatives au décret présidentiel.

Il est clair que la disposition contestée ne réglemente pas des questions relevant du pouvoir exécutif ou des droits fondamentaux, des droits et devoirs individuels ou des droits et obligations politiques, tels que stipulés dans la Constitution.

Conformément à la troisième phrase de l’article 104 § 17 de la Constitution, les dispositions des décrets présidentiels ne peuvent pas porter sur des questions prévut d’être réglementées exclusivement par la loi selon la Constitution. Si le pouvoir constituant exige spécifiquement qu’une matière soit réglementée par la loi, cela signifie que cette question doit être réglementée exclusivement par la loi. Dans cette perspective, si la Constitution prévoit qu’une question soit réglementée par la loi, celle-ci ne peut faire l’objet d’un décret présidentiel. Cependant, les questions spécifiques peuvent être réglementées par des décrets présidentiels dans la mesure où celles-ci portent sur des matières qui sont expressément reconnues par les dispositions de la Constitution.

En vertu de l’article 123 § 1 de la Constitution, « l’administration constitue un ensemble du point de vue de son organisation et de ses fonctions et est réglementée par la loi ». Néanmoins, l’article 106 § 11 de la Constitution dispose que « l’établissement et l’abolition des ministères, leurs fonctions, leurs pouvoirs et leurs structures organisationnelles, ainsi que la création de services centraux et provinciaux du ministère concerné doivent être réglementés par un décret présidentiel ». Ainsi, il ressort clairement de cette dernière disposition constitutionnelle que les questions concernant l’établissement, l’abolition, les fonctions et pouvoirs des ministères, leurs structures organisationnelles ainsi que la création de services centraux et provinciaux peuvent être réglementées par des décrets présidentiels.

Au vu de ce qui précède, il peut être déduit que les matières indiquées dans le premier paragraphe de l’article 123 de la Constitution, tel que cité plus haut, peuvent être réglementées par un décret présidentiel à condition d’être limitées aux matières spécifiques que la Constitution autorise clairement de réglementer par voie de décret présidentiel, à savoir, les matières concernant la création, l’abolition, les fonctions et les pouvoirs des ministères, leurs structures organisationnelles ainsi que la création de services centraux et provinciaux.

Étant donné que la disposition contestée porte sur la structure organisationnelle des ministères, question faisant partie des matières spécifiques pouvant être réglementées par décret présidentiel en vertu de l’article 106 § 11 de la Constitution, celle-ci n’enfreint pas la troisième phrase de l’article 104 § 17 combinée avec l’article 123 de la Constitution.

En outre, la disposition contestée vise essentiellement à réglementer la mise en place d’un bureau de médecin en chef coordinateur, de bureaux de médecin en chef et des directions affiliés, ainsi que leurs fonctions et pouvoirs. Elle n’introduit donc aucune prescription quant aux questions devant être réglementées par la loi en vertu de la première phrase de l’article 128 § 2 de la Constitution.

Aucune disposition légale relative au bureau du médecin en chef coordinateur n’a pu être identifiée afin de servir de base pour une comparaison.

Partant, la Cour constitutionnelle déclare que la disposition contestée n’est pas contraire à la Constitution sous l’angle de la compétence ratione materiae.

2. Sur le contenu

Conformément au principe de l’État de droit, les décrets présidentiels doivent servir l’intérêt public. Dans les arrêts de la Cour constitutionnelle, l’intérêt public est généralement considéré comme l’équivalant de l’intérêt social qui est distinct et supérieur aux intérêts individuels et particuliers. Un décret présidentiel ne peut être considéré conforme à la Constitution seulement lorsque, au regard de l’objectif poursuivi, il est émis dans l’unique intérêt public et non pour toute autre raison. Si l’objectif poursuivi par la disposition est explicitement autre que l’intérêt public, il est alors considéré contraire à la Constitution sous cet aspect.

Tenant compte de la signification objective et de la motivation de la disposition contestée, la Cour constitutionnelle observe qu’elle vise à assurer la bonne exécution des fonctions et des responsabilités administratives afin de rendre les services médicaux plus performants. La disposition contestée ne contient donc pas d’élément pouvant entraîner la Cour à conclure qu’elle sert un objectif autre que celui de l’intérêt public.

Par conséquent, la Cour constitutionnelle déclare que la disposition contestée est conforme à la Constitution quant à son contenu, et partant, rejette le recours en annulation en l’espèce.

D. Disposition prévoyant la désignation des membres du Haut Conseil Consultatif par le Président et des paiements pouvant leur être effectués

La disposition contestée

La disposition contestée prévoit la désignation par le Président des membres du Haut Conseil Consultatif de la Présidence (« le Conseil ») et la définition des paiements pouvant être effectués à ces membres.

Le fondement du recours en annulation

Il est allégué que la disposition contestée manque de clarté au sujet des questions portant sur les qualifications, le nombre et la spécialisation des membres du Conseil et que le pouvoir règlementaire dont dispose l’exécutif est exercé contrairement aux dispositions de la Constitution. Enfin, d’après les allégations soulevées, les droits financiers des membres du Conseil auraient dû être définis par la loi et non par décret présidentiel.

L’appréciation de la Cour

1. Sur la compétence ratione materiae

La Cour constitutionnelle relève que la disposition contestée réglemente une question concernant le pouvoir exécutif et qu’elle ne porte pas sur les droits fondamentaux, les droits et devoirs individuels ou les droits et obligations politiques stipulés dans la Constitution.

Selon les principes généraux d’administration, le poste et la fonction du personnel constituent le fondement des fonctions publiques essentielles et permanentes. Les fonctionnaires et autres agents publics chargés de ces services se voient attribuer un statut qui leur est propre. Ils sont soumis au statut inhérent à celui de la fonction publique et conservent leurs titres et leurs pouvoirs officiels en dehors de leur vie professionnelle. Cependant, le Conseil n’est qu’une unité consultative établie sous la Présidence, ne possédant pas le pouvoir de prendre des décisions exécutoires et de les faire appliquer.

La Cour constitutionnelle observe que les membres du Conseil n’agissent seulement que sous forme de comité et non pas individuellement ; qu’ils sont engagés temporairement et ponctuellement dans des fonctions publiques et qu’ils n’emploient pas le pouvoir impératif de l’État lors de l’exécution de leurs fonctions ; qu’aucun poste ou fonction ne leur est attribué ; que la relation entre ces membres et l’administration centrale n’est pas entièrement statutaire ; et que les personnes désignées peuvent poursuivre leurs métiers ou occupations en dehors de leurs fonctions au sein du Conseil. Partant, la fonction prise en charge par les membres du Conseil ne peut être qualifiée de fonction essentielle et permanente suscitée par la fonction publique, qui doit être exercée selon les principes généraux d’administration dans le sens de l’article 128 de la Constitution. En conséquence, la désignation des membres du Conseil et la définition des paiements susceptibles d’être effectués à ces membres, ne constitue pas une question devant être réglementée exclusivement par la loi.

En outre, il ne s’agit pas non plus d’une question déjà explicitement réglementée par la loi. En conclusion, la disposition contestée est conforme à la Constitution sous l’angle de la compétence ratione materiae.

2. Sur le contenu

Le principe de sécurité juridique, qui est l’un des constituants du principe de l’État de droit selon l’article 2 de la Constitution, vise à assurer la sécurité juridique des individus, tandis que le principe de clarté exige que les lois, tout comme les décrets présidentiels, soient clairs, précis, compréhensibles et applicables afin de ne pas susciter d’hésitation et de doute chez les personnes ainsi que chez l’administration. Il exige également que les décrets présidentiels prévoient des mesures préventives contre les pratiques arbitraires des autorités publiques.

Les qualifications des membres du Conseil sont définies dans la première phrase de l’article 4/A du décret présidentiel en question. D’après cet article, les membres doivent être nommés parmi ceux qui ont servi pour la nation et l’État et qui détiennent un certain niveau de connaissance et d’expérience. Le nombre de membres du Conseil possédant lesdites qualifications peut varier en fonction du temps et de la situation, compte tenu de la fonction consultative du Conseil. La Cour constitutionnelle estime que le fait que la disposition contestée ne précise pas le nombre de membres requis, n’entraîne pas une incertitude chez les individus concernant les conséquences de l’application de la disposition contestée et à rendre cette disposition moins claire, incompréhensible et inapplicable pour l’administration.

D’autre part, bien que la fonction assumée par les membres du Conseil ne soit pas une fonction essentielle et permanente soumise aux principes généraux d’administration, il s’agit d'une fonction publique de nature consultative menée sous forme de conseil auprès de la Présidence.  Les membres peuvent donc naturellement recevoir, le cas échéant, des paiements de la part de l’autorité bénéficiaire en contrepartie de leurs services.

La Cour constitutionnelle relève que le fait que le montant des paiements à effectuer aux membres du Conseil est déterminé par le Président, permet d’assurer une certaine flexibilité, pour agir en fonction des qualifications des membres, des particularités du travail, de l’étendue du service rendu et de l’évolution des conditions et des besoins. Interprétées conjointement avec les autres dispositions réglementant l’établissement du Conseil, les qualifications de ses membres ainsi que la méthode de leur nomination, il est dès lors conclu que la disposition contestée est suffisamment claire et précise. En ce sens, elle n’est donc pas contraire à l’article 2 de la Constitution.

Au vu de ce qui précède, la Cour constitutionnelle déclare que la disposition contestée est conforme à la Constitution quant à son contenu, et partant, rejette le recours en annulation.