Norm Denetimi Basın Duyuruları

A. Danıştay ve Yargıtay Üyelerinin Görev Sürelerini On İki Yılla Sınırlandıran Kurallar

Dava Konusu Kurallar

Dava konusu kurallar, Danıştay ve Yargıtay üyeliklerini on iki yılla sınırlandırmaktadır.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; Danıştay ve Yargıtay üyelerinin on iki yıl için seçilmelerini ve bir kimsenin iki defa bu kurumlara üye seçilemeyeceğini öngören kuralların mahkemelerin bağımsızlığına, hâkimlik ve savcılık teminatı ile hâkimlik ve savcılık mesleğine ilişkin ilkelere açıkça aykırı olduğu; yargının diğer erkler karşısında güçsüzleştirilerek hukuk devleti ilkesinin ihlal edildiği; özel bir statü olan yüksek yargı üyeliğinin görev sürelerinin kanunla sınırlandırılmasının belirlilik ilkesine, hukuki güvenlik ilkesine ve Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa’nın 154. ve 155. maddelerinde Danıştay ve Yargıtayın kuruluşu, işleyişi ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usullerinin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği öngörülmektedir.

Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev sürelerine ilişkin kuralların anılan maddeler kapsamında yer alan düzenlemeler olması nedeniyle mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına aykırı olmaması gerekir.  Anayasa’nın 138. ve 139. maddelerinde düzenlenen mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına uygun olmayan bir düzenlemenin aynı zamanda Anayasa’nın 154. ve 155. maddelerine de aykırılık oluşturacağı açıktır.

Anayasa’da ve 2575 sayılı Kanun ile 2797 sayılı Kanun’da Danıştay ve Yargıtay üyeliği için belirli bir süre öngörülmediği gibi Anayasa’da bu üyeliklerin altmış beş yaşına kadar devam etmesini zorunlu kılan bir hüküm de bulunmamaktadır. Bu durumda Anayasa’nın 154. ve 155. maddelerinin Danıştay ve Yargıtay üyeliğinin belirli süreli bir görev olarak düzenlenmesine engel oluşturmadığı açıktır. Aynı şekilde bir kimsenin iki defa Danıştay ve Yargıtay üyesi seçilemeyeceği yolundaki kural da anılan maddelere aykırı olmayıp kanun koyucunun bu konudaki takdirini yansıtmaktadır.

Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev süresine ilişkin Anayasa’da açık bir hüküm bulunmadığından bu sürenin belirlenmesine dair düzenlemelerin Anayasa’da yer alması zorunluluğundan söz edilemez. Kurallar; Danıştay ve Yargıtay üyelerinin Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm vermelerine engel olmadığı gibi yasama ve yürütme organları başta olmak üzere hiçbir organ, makam, merci veya kişinin hâkimlere etkide bulunması sonucuna yol açacak nitelikte de değildir. Bu nedenle kuralların mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine aykırılığı söz konusu değildir.

Anayasa’nın 139. maddesinde öngörülen hâkimlik teminatı, hâkim ve savcıların azlolunamayacağını, kendileri istemedikçe Anayasa’da öngörülen yaştan önce emekliye ayrılamayacaklarını, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacaklarını güvence altına almaktadır. Kurallar, Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev süreleri sonunda hâkimlikten azillerine veya Anayasa’da öngörülen yaştan önce istekleri dışında (zorla) emekli edilmelerine yol açacak nitelikte değildir.

Kanun koyucu Anayasa’ya aykırı olmamak kaydıyla her türlü düzenlemeyi yapmak ve bu düzenlemenin kamu yararına olup olmadığını takdir etmek yetkisine sahiptir. Anayasa’ya uygunluk denetiminde, kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen kuralın kamu yararı dışında belirli bireylerin ya da grupların çıkarları gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı incelenebilir. Kuralların kamu yararı dışında özel çıkarlar gözetilerek veya belirli kişiler lehine ya da aleyhine düzenlendiği sonucuna ulaşılmasını gerektirecek bir yönü yoktur.

Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de belirliliktir. Belirlilik ilkesi bireylerin hukuk kurallarını önceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri anlamını taşımaktadır. Kurallarla, Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev süresi ve iki defa seçilme yasağı açık bir şekilde düzenlendiğinden kuralların belirsizliğinden ve öngörülemezliğinden söz edilemez.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.

B. Danıştay ve Yargıtay Üyelerinin Görevlerini Sona Erdiren Kurallar

Dava Konusu Kurallar

Kurallar; Danıştay ve Yargıtay üyelerinin üyeliklerinin 6723 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte sona ereceğini, 6723 sayılı Kanun’la yeniden belirlenen Danıştay ve Yargıtay üyesi kadro sayısı kadar üyenin üyelikleri sona erenler arasından mevcut kurallara göre seçileceğini düzenlemektedir.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; kurallarda Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görevlerinin sona ereceğinin öngörülmesinin hâkimin görevini bağımsız olarak icra etmesini sağlayan güvenceleri tamamen ortadan kaldırdığı, mahkemelerin bağımsızlığının özlük hakları ve idari güvenceler yönünden de ele alınması gerektiği, Anayasa’da Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev süresiyle ve görevlerinin sona erdirilmesiyle ilgili bir düzenlemeye yer verilmediğinden aksi düzenlemenin hâkimlik teminatı ve hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturacağı, üyelerin bir kısmına  yeniden üye seçilme imkânı tanınırken bir kısmına bu hakkın tanınmamasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu belirtilerek kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Kurallarla, 6723 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte görev yapan Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona ermesi öngörülmüştür. Anılan Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten önce Danıştay üyeliğine seçilmiş olanlar, seçildikleri tarihte yürürlükte olan kurallara göre zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar görev yapabilecek olan kişilerdir. Zorunlu nedenler dışında bu kişilerin belirtilen süreden önce Danıştay üyeliği görevine son verilmesinin hâkimlik teminatına aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur. Bu anlamda dava konusu kuralların Anayasa’ya uygunluk denetiminde, bu düzenlemenin getirilme gerekçesi önem arz etmekte ve bu gerekçenin söz konusu düzenlemeyi haklı kılan bir sebep olup olmadığının öncelikle incelenmesi gerekmektedir.

Anayasa’nın 141. maddesinde davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılmasının yargının görevi olduğu ifade edilmiş; 142. maddesinde de mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Anılan maddeler uyarınca kanun koyucu tarafından adli yargıda bölge adliye mahkemeleri kurulmuş, idari yargıda ise yeniden yapılandırılması suretiyle bölge idare mahkemeleri istinaf mahkemesi hâline getirilmiş ve söz konusu düzenlemelerle kanun koyucu tarafından verilen yetkiye dayanılarak Adalet Bakanlığınca bu mahkemelerin 20/7/2016 tarihinde tüm yurtta görev yapmaya başlayacağı kararlaştırılmıştır.     

Yargı sisteminde yapılan bu değişiklik ile ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık yüzde 90’ının, idari yargıda ise yaklaşık yüzde 80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisi ifade edilmiştir. Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacı, dava konusu kuralların getirilme gerekçesi olarak belirtilmiştir.

İstinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesi, hukuk sisteminde ve kanun yollarında köklü ve radikal bir değişikliği ifade etmektedir. Doksan yılı aşkın süredir uygulanan (ilk derece mahkemeleri ve temyiz merciinden oluşan) iki dereceli yargı sistemi, araya istinaf mahkemelerinin de eklenmesi suretiyle üç dereceli hâle gelmiş ve bunun sonucunda Danıştayın ve Yargıtayın iş yükünün büyük oranda azalması söz konusu olmuştur. İdari yargıda bölge idare mahkemelerinin daha önce sınırlı sayıda davada yaptığı itiraz incelemesi de kaldırılarak idari davaların büyük çoğunluğu bakımından istinaf yolu kabul edilmiştir. Bu değişiklikle Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azaltılmasının ve bu kurumların gerçek anlamda içtihat mahkemesi hâline getirilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.

Bu kapsamda dava konusu kurallarla Danıştay ve Yargıtay üyeliğinin sona erdirilmesinin, üç dereceli yargı sistemine geçilmesine ilişkin olarak ülke hukuk sisteminde yapılan köklü değişikliğin bir parçasını ve aynı zamanda bu değişimin bir sonucunu oluşturduğu anlaşılmaktadır.  Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görevine son verilmesi, yeni hukuki duruma göre Danıştay ve Yargıtay daire sayıları ile Danıştay ve Yargıtay üyesi kadro sayısının yeniden belirlenerek bu sayıların azaltılmasından kaynaklanmaktadır. Kurallarla bütün üyelerin görevine son verilmekle birlikte görevine son verilen üyelerden, Kanun’la yeniden belirlenen üye kadro sayısı kadar kişinin yeniden Danıştay ve Yargıtay üyeliğine seçilmeleri öngörüldüğünden uygulamada görevine son verilen üyelerin büyük çoğunluğunun tekrar Danıştay ve Yargıtay üyesi seçildikleri anlaşılmaktadır. Başka bir deyişle daha önce Danıştay ve Yargıtay üyeliği görevinde bulunmayan hiç kimse kurallarla ilk kez Danıştay ve Yargıtay üyeliğine seçilmemiştir. Bu durum kurallarla getirilen düzenlemenin asıl amacının mevcut Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görevine son verilmesi ve yerlerine başkalarının seçilmesi olmadığını ortaya koymaktadır.   

Danıştay ve Yargıtay üye sayısının azaltılmasının daire sayısının azaltılmasından bir farkının bulunmadığı, yargı sisteminde yapılan değişiklikle bağlantılı olduğu ve Danıştay ve Yargıtayın iş yükünde meydana gelecek azalmaya bağlı olarak gerçekleştirildiği açıktır. Bu nedenle Anayasa’nın 142. maddesi uyarınca yapılan yargıdaki yapısal değişikliğin sonucu olarak, Danıştay ve Yargıtayın yeni oluşumuna göre hizmetine ihtiyaç duyulan üye sayısının yeniden belirlenmesinde Anayasa’nın 155. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.

Kurallar ile daha önce yüz doksan beş olan Danıştay meslek mensupları kadro sayısı yüz on altı olarak, beş yüz on altı olan Yargıtay meslek mensupları kadro sayısı üç yüz on olarak belirlenmiştir. Belirlenen yeni üye sayısı, yeni yargı düzeninde hizmetine ihtiyaç duyulan Danıştay ve Yargıtay üye sayısını ifade etmektedir. Haklı da olsa hiçbir gerekçenin altmış beş yaşından önce Danıştay ve Yargıtay üyeliğinin sona erdirilmesini mümkün kılmayacağı yolundaki düşünce, yargı teşkilatlanmasında ve kanun yollarında yapılan esaslı değişikliklerin uzun süre uygulanamaması sonucunu doğuracaktır. Böyle bir sonucun varlığı hâlinde de düzenlemeden beklenen kamu yararının gerçekleşmesi amaçlanan süre içinde mümkün olamaz.

Danıştay üye sayısının azaltılmasının mevcut üyelerin yargılama faaliyetleriyle ve bu kapsamda verdikleri kararlarla bir ilgisi bulunmadığından mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine aykırı olduğundan da söz edilemeyecektir.

Bu nedenle üye sayısının azaltılması kapsamında Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi, tek başına mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatına aykırılık oluşturmamaktadır.

Danıştay ve Yargıtayın yapısında ve üye sayısında yapılan değişikliklerin zorunlu sonucu olarak Danıştay ve Yargıtay üyeliği görevine son verilen kişilerin hâkimlik mesleğini sürdürmelerinin hükme bağlanmış olması, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkelerine aykırı değildir. 

Cumhurbaşkanınca Danıştay üyeliği görevine seçilmiş olan ve yeniden Danıştay üyesi seçilmeyen kişiler yönünden ise bu kişilere tercih hakkı tanınması ve kendilerine hâkimlik görevine devam etme imkânı tanınmasına rağmen bunu tercih etmeyip idari göreve atanma tercihinde bulunanların bu tercihlerinin bir sonucu olarak yeni görevlerine idare tarafından atanacak olmaları, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olup bu kişilerin atamalarının bünyesi içinde görev yapmak istedikleri idare tarafından yapılmasında mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.

Danıştay ve Yargıtay üyeleri de geniş anlamda kamu görevlileri kapsamına girdiğinden Danıştay ve Yargıtay üyeliğine kanunla son verilmesine ilişkin düzenlemenin de Anayasa Mahkemesinin E.2014/57 sayılı kararındaki içtihat çerçevesinde değerlendirilmesi mümkündür. Kanun’un gerekçesinde ifade edilen istinaf kanun yolunun kabulü ile buna bağlı olarak Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azalması gerekçesine dayalı olarak Danıştay ve Yargıtayın daire sayısının azaltılmak suretiyle daha küçük bir yapıya dönüştürülmesi, Danıştay üyelerinin söz konusu yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olarak görevlerine son verilmesine sebep olduğundan söz konusu düzenlemede hukuki güvenlik ilkesine ve mahkemeye erişim hakkına aykırılık bulunmamaktadır.

Danıştay ve Yargıtay üyelerinin üyeliklerinin sona erdirildiği tarih itibarıyla Danıştay ve Yargıtay üyeleri ile yeniden seçilemediği için idari yargıda veya adli yargıda sınıf ve derecesine uygun bir göreve atanan hâkimlerin özlük hakları arasında bir farklılığın bulunmadığı; bu kişilerin çalışırken aldıkları  aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları ile emekli olduklarında aldıkları emeklilik maaşlarının aynı olduğu gözetildiğinde hâkim olarak görev yapacak kişiler için ayrıca bir düzenleme yapılmaksızın yalnızca Cumhurbaşkanınca yeniden Danıştay üyesi seçilmeyen ve idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunmadığı için idari görevlere atananların Danıştay üyelerine sağlanan her türlü özlük haklarını almaya devam edeceklerinin hükme bağlanmasında hâkimlik teminatına aykırılık bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.

C. Danıştay Başkanlık Kurulu Kararlarına Karşı Başkanlar Kuruluna İtiraz Yolu Öngörülmesi ve Başkanlar Kurulunun Kararları Aleyhine Başka Bir Yargı Merciine Başvurulamamasıyla İlgili Kural

Dava Konusu Kural

Kural, Danıştay Başkanlık Kurulunun kararlarına karşı ilgililerce Başkanlar Kuruluna yedi gün içinde itiraz edilebileceğini, Başkanlar Kurulunca Başkanlık Kurulu kararlarının aynen ya da değiştirilerek onaylanabileceğini, itiraz üzerine verilen kararların kesin olduğunu ve bu kararlar aleyhine başka bir yargı merciine başvurulamayacağını öngörmektedir.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; Başkanlık Kurulunun kararlarına karşı ilgililerce Başkanlar Kuruluna yedi gün içinde itiraz edilebileceği öngörülmekle birlikte Başkanlar Kurulunun itiraz konusu kararı aynen ya da değiştirerek onaylayabileceği belirtildiğinden itiraz merciine itiraz konusu kararı ortadan kaldırma yetkisinin verilmediği, ayrıca Başkanlar Kurulunun kararlarının kesin olacağının düzenlendiği, öngörülen başvuru yolunun adı itiraz yolu olmakla birlikte etkili bir yol olmadığı; iddia ve savunma haklarını kısıtlayan ve bu hakların eksiksiz kullanımını engelleyen düzenlemelerin adil yargılanma hakkını ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa Mahkemesinin E.1967/21 kararında da belirtildiği üzere Anayasa’da işaret edilen dava sözcüğünün hiçbir istisnaya yer verilmeksizin usul hukukundaki dar anlamıyla yorumlanmaması, hâkimlerin karara bağlamakla görevli oldukları bütün davaların yanı sıra yönetim işlerinden sayılabilecek birtakım uyuşmazlık ve işlerin de istisnai kimi durumlarda bu kavram içinde değerlendirilmesi mümkündür.

Anayasa’nın 9. maddesi ile 155. maddesi, Danıştaya davaları çözümleme görevinden başka bir görev verilmesini yasaklar nitelikte değildir. Kanun koyucu, hâkimlerin esas görevlerine halel getirmemek kaydıyla birtakım yönetim işlerinin, özellikle de kurumun yerine getirmekle yükümlü olduğu yargısal hizmetin üretilebilmesi için gerekli olan diğer işlerin yapılması bağlamında hâkimlerce veya Danıştayın ilgili organlarınca karara bağlanmalarını, o işlemin özelliği bakımından kamu yararına daha uygun sayabilir.

Dava konusu kuralla Başkanlık Kurulu kararlarına karşı Başkanlar Kuruluna itiraz hakkı tanınmış ve Başkanlık Kurulu kararlarını Başkanlar Kurulunun aynen onaylayabileceği ya da değiştirerek onaylayabileceği belirtilmiştir. Başkanlık Kurulu kararının değiştirilmesi konusunda Başkanlar Kuruluna tanınan yetki, Başkanlar Kurulunca aynı konuda yeni bir karar verilebilmesi anlamını taşımaktadır. Söz konusu yetkinin niteliği dikkate alındığında bu yetkinin Başkanlık Kurulunca verilen kararların kaldırılmasını da kapsadığı anlaşılmaktadır.

Bir yüksek yargı organı olan Danıştayın iç düzeni ve işleyişi bakımından, asli görevleri esasen idari uyuşmazlıkları çözüme kavuşturmak olan yüksek hâkimlerin oluşturduğu ve Danıştay Başkanının başkanlığında Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanlarından oluşan Başkanlar Kurulu tarafından Başkanlık Kurulu kararlarına karşı yapılan itirazların karara bağlanması işinin yargısal ağırlıklı bir faaliyet olarak nitelendirildiği ve Danıştayın diğer görevlerine ilaveten kanun koyucu tarafından anılan Kurula verildiği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda kanun koyucunun Danıştay Başkanlar Kurulunu işlevsel olarak idare kabul etmediği, bu Kurulun Kanun’da belirtilen görevleri kapsamında verdiği kararları klasik anlamda idari tasarruf saymadığı ve bunları yargı denetimi dışında tuttuğu anlaşılmaktadır. Başkanlar Kurulu kararları aleyhine başka bir yargı merciine başvurulamayacağı hususunun madde metninde ifade edilmek suretiyle Başkanlar Kurulunun kanun koyucu tarafından belirtilen konularda bir yargı mercii olarak kabul edildiği sonucuna varılmaktadır.

Bu kapsamda Danıştayın ifa ettiği yüksek yargı hizmetinin işleyişi ile ilgili olarak doğabilecek kimi uyuşmazlıkların Danıştayın içinde belirtilen çözüm mekanizmaları yoluyla sonuçlandırmasının öngörülmesinde ve Başkanlık Kurulu kararlarına itiraz üzerine Danıştay Başkanlar Kurulunun verdiği kararların aleyhine başka bir yargı merciine başvuru imkânının tanınmamasında hukuk devleti ilkesine ve adil yargılanma hakkına aykırılık bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.